Helga Fassbinder

Zum Begriff der Strategischen Planung


In: Helga Fassbinder Strategien der Stadtentwicklung
in europäischen Metropolen.
Harburger Beiträge zur Stadtentwicklung Bd.1.
Hamburg 1993

Seit einiger Zeit geistert durch die europäische Stadtplanungsdiskussion ein neues Stichwort: Strategische Planung. Hierüber werden in verschiedenen Ländern, voran Spanien, die Niederlande, Frankreich, aber auch in den angelsächsischen Ländern, engagierte Debatten geführt, laufen Symposien und Kongresse und werden in einer Weise Pläne ausgearbeitet und Projekte durchgeführt, die einen traditionell im Geiste der 60er Jahre ausgebildeten Planer mit gelindem Erstaunen erfüllen würden - falls er die vergangenen Jahrzehnte im Dornröschenschlaf in seiner Amtsstube hätte verbringen können. Sein Erstaunen beträfe weniger die städtebaulichen Zielsetzungen und auch nicht in erster Instanz die realisierten Planungen, von denen manche, die inzwischen zu Pilgerorten der Zunft geworden sind, ihn möglicherweise ob ihrer städtebaulichen und architektonischen Qualität unmittelbar überzeugen würden. Es beträfe vielmehr die Weise des Zustandekommens der Pläne und die Form ihrer Ausarbeitung: ein Wirrwarr von Verfahrensabläufen, allenthalber scheinbar unkoordinierte planerische Aktivitäten, ein Chaos bezüglich der zeitlichen Abfolge. Dieses verwirrende Planungsgeschehen wird begleitet von einer lebhaften und eindringlich geführten Diskussion über das methodische Vorgehen, an der Planungspraktiker, -theoretiker und Kommunalpolitiker gleichermaßen beteiligt sind und die eng verwoben ist mit den Planungen in den Kommunen selbst - eine Diskussion, wie wir sie in Deutschland seit der Planungseuphorie der ersten Hälfte der 70er Jahre, die unter ganz anderen planungspolitischen Vorzeichen geführt wurde, nicht mehr gekannt haben.

In der Tat wird das Neue an der derzeitigen Planungspraxis und planungsmethodischen Diskussion in Europa erst richtig deutlich, wenn man sie im Rückblick der vergangenen Jahrzehnte betrachtet. Noch bis zu Beginn der 70er Jahre hatten die Metropolen Europas Rahmenplanungen und Masterpläne ausgearbeitet, von denen einige (auf regionaler Ebene zählt das Hamburger EM '69 hierunter) internationale Reputation und Vorbildfunktion für viele Gemeinden erlangten und deren geistige und politische Väter annahmen, daß die folgenden Jahrzehnte der "Verwirklichung des Planes mit den jeweils angemessenen administrativen, wirtschaftlichen und technischen Mitteln" (Albers, 1970) gehörten. Selbst als in den 70er Jahren der räumliche Expansionsdruck zum Erliegen kam, trug dieser geradlinige Berufsoptimismus der Planer die theoretische und methodische Diskussion noch eine Weile fort, gleichsam ein winterliches Trockenschwimmen der Zunft, die sich noch in differenzierten Debatten über Ziele und Verfahren der Stadtentwicklungsplanung erging, als die Praxis sich schon längst mit protestierenden Bewohnern und kleinteiligen Erneuerungsprogrammen herumschlagen mußte.

Aber im allgemeinen bedeutete die Verschiebung der Planungsaufgabe im Laufe der 70er Jahre in Richtung auf Erneuerung der inneren Städte die Durchsetzung einer Projektorientierung ohne eine übergeordnete Planung, wie sie noch in den 50er und den 60er Jahren für unabdingbar angesehen worden war. Beim Übergang in die 80er Jahre änderte sich daran in den meisten europäischen Großstädten nicht viel - lediglich fand in diesem Jahrzehnt eine Verlagerung der Projekte von der Erneuerung von Quartieren zu Schlüsselprojekten für die städtische Revitalisierung statt, wiederum vorrangig orientiert auf die Innenstadt, auf alte und neue zentrale Lagen, und daneben in einer Reihe von Fällen, ebenso projektmäßig angegangen, auf die Erweiterung oder das Updating von übergeordneter Infrastruktur. (Das spektakulärste Beispiel für ersteres ist Paris mit seinem Konzept "Les Grands Projects de l'Etat à Paris 1979-1989": Le Musée d'Orsay, Le Graund Louvre, La Tête Défense, L'Institut du Monde Arabe, La Montagne Sainte-Geneviève, Le Nouveau Ministère des Finance, l'Opéra de la Bastille, Le Parc de la Villette, La Cité de la Musique.)

Fataler jedoch als die weitgehende Rückverlagerung des Planungsgegenstands auf die Projektdimension wurde die in diesem Jahrzehnt um sich greifende, ideologisch gefärbte Abkehr von Planung. Diese Abkehr, die im Troß der politischen Restauration dieser Phase mit den Slogans Privatisierung, Deregulierung und Dezentralisierung unterfüttert wurde, zog in den meisten europäischen Ländern auch die Planer selber in ihren Bann. Unabhängig vom nationalen oder lokalen politischen Kontext und ihrer eigenen politischen Couleur machten sich viele daran, in der Ausmerzung der Planungsgläubigkeit und Selbstüberschätzung der vorangegangenen Ära das Kind mit dem Bade auszuschütten und sich sang- und klanglos auf das Alltagshandwerk zurückzuziehen.

Es waren schließlich die Architekten, die sich, marktgerecht zu Städtebauern gemausert, der brachliegenden Stadtplanungsdiskussion bemächtigten und in der Phase der wieder in Gang kommenden Konjunktur ab Mitte der 80er Jahre das Vakuum füllten: Für die Schlüsselprojekte, mit denen die Metropolenkonkurrenz in dieser Periode verschärfter räumlicher Konzentration in Europa ausgefochten wurde, waren sie ohnedies die besseren Zugpferde - sie konnten mediengerecht operieren, an ihren Entwürfen konnte sich die Phantasie von Investoren und Publikum entzünden. Der Stadtplanung, diesem trockenen Metier, das seine Inspiration und seinen Kredit bei der Öffentlichkeit mit den "unwirtlichen" Satellitenstädten der 60er und frühen 70er Jahre verspielt hatte, blieb die Arbeit hinter den Kulissen: das Nachrechnen und Absichern der ökonomischen, funktionalen und sozialen Folgen und die juristisch-administrative Betreung der neuen, kulturell oder ästhetisch verpackten Projekt-Höhenflüge.

Die politischen Veränderungen der beginnenden 90er Jahre machten mehr und mehr das Defizit einer solchen projektorientierten Planung sichtbar; sichtbar wurde auch gleichzeitig die Unzulänglichkeit der früheren, "klassischen" stadtplanerischen Verfahren.

Die technologisch bedingten Umstrukturierungen in Wirtschaft, Verkehr und Transport und in Infrastruktursystemen, aber auch die ökonomisch induzierten Wanderungsprozesse, denen sich dann die politisch vermittelte Migration noch hinzuaddierte - dies alles wirkt mit darauf hin, daß die Metropolen angewachsen sind zu komplexen räumlichen Konglomeraten, die sich in einem ständigen dynamischen Transformationsprozeß befinden.

In diesem Feld bewegen sich eine große Zahl von selbstbewußten und relativ selbständigen Akteuren, die auf unterschiedliche, aber in der Regel gewichtige Weise und mit unterschiedlichen Durchsetzungsmitteln versehen an den städtischen Transformationsprozessen beteiligt sind. Die gesellschaftliche Vielfalt von Akteuren schlägt sich nieder in einer großen Heterogenität von Zielsetzungen, die nur noch schwer hinter ein Bild der Stadt zu scharen sind, das aus eindeutigen Funktionszuweisungen zusammengesetzt ist. Die große Diversität von Orientierungen setzt vielmehr eine ebenfalls große Diversität von räumlichen Potenzen frei, deren Zuordnung zueinander nicht mehr in der traditionellen Weise in Kategorien hierarchisch-funktionaler Abhängigkeit voneinander begriffen werden kann.

Das hat schwerwiegende Folgen für die räumliche Struktur, die kommunale Politik und die Planung: Städte nehmen in ihrer inneren Struktur und in ihrem regionalen Bezug stets mehr die Gestalt von sozial-räumlich-funktionalen Netzwerken an, in denen die öffentlichen Instanzen ihre steuernde Rolle nur in einem ständigen Unterhandlungsprozeß zwischen den verschiedenen privaten und halböffentlichen Akteuren ausfüllen können.

Auch hier waren es weniger die Planer als vielmehr stadtplanende Architekten mit einer guten Kenntnis der wieder einmal vorangeeilten Entwicklung amerikanischer Städte (wie etwa Rem Koolhaas), aber auch Künstler und Filmemacher, die die Zustandsveränderungen der Metropolen auch in Europa ins Bewußtsein der Öffentlichkeit und der Fachwelt hoben. Aber immerhin sind dieses Mal die Planer dabei, den Handschuh aufzugreifen: Die Projekte der neuen Generation, die in den letzten Jahren entwickelt wurden und werden, sind weit mehr als ihre kulturellen Vorgänger komplexe kommerzielle Projekte mit meist mehrfunktionaler Bestimmung, die von seiten ihrer öffentlichen Miturheber als strategische Bausteine für die regionale wirtschaftliche Entwicklung konzipiert und eingebettet werden in größere, übergeordnete Plankonzepte. So ist in die Ergänzung des 4. niederländischen Raumordnungsberichts von 1988 eine Liste mit strategischen Projekten für sog. "städtische Knotenpunkte" (regionale Entwicklungsschwerpunktsgebiete) aufgenommen, die die Regionen in Rahmenplanungen unterschiedlicher Form einbetten. Die Berliner großen Projekte der jüngsten Zeit, die eine Spannweite von großen Büro- und Dienstleistungskomplexen über Sportbauten im Rahmen der Olympia-Vorbereitung bis zu den Bauten für die Regierungsfunktion umfassen, werden bezogen auf ein zeitlich z.T. prallel entwickeltes räumliches Strukturkonzept der Stadtregion. Auch Hamburg bereitet einen neuen räumlichen Planungsrahmen vor.

Diese neuen planerischen Aktivitäten werden begleitet von einem öffentlichen Diskurs über ein neues Planungsverständnis, der unter dem Begriff der strategischen Planung im Dialog zwischen Praktikern, Theoretikern und Politikern geführt wird (um nur einige der zahlreichen Kongresse hierzu zu nennen: Lissabon 1990, Delft 1991, Rotterdam 1992). Worum geht es nun bei diesem ominösen Begriff der strategischen Planung, dessen Spezifikum wie immer bei jungen Entwicklungen schwierig herauszudestillieren ist aus einer vielfältigen europäischen Praxis, in der eine große Zahl von strukturellen, kulturellen und inzidentiellen Faktoren das Handeln und Denken der Beteiligten bestimmt.

Als gemeinsamer Nenner der intensiven Debatten läßt sich jedenfalls eine Erkenntnis ausmachen, deren erster Teil manchem als eine Binsenweisheit in den Ohren klingen mag, die aber in ihrem zweiten Teil sich in planungsmethodischem Neuland bewegt: Sie besagt, daß die Entwicklung der Städte nicht mehr mit den klassischen Instrumenten von Flächennutzungsplan, Bebauungsplan und Ausführungsplanung in zeitlich deduktiver Abfolge gesteuert werden kann. "Die Planungsziele werden vielmehr in Maßnahmebündel und Realisierungsschritte umgesetzt, die auf unterschiedlichen Planungsebenen angesiedelt sein können und die verschiedene Zeithorizonte umfassen können." (Rosemann)

Dem großen Plan für das zukünftige Bild der Stadt, dem Stadtentwicklungsplan, dem Masterplan, dem Stadtplan, kommt in dieser Situation eine andere Rolle zu als in der klassischen Bauleitplanung. Der Plan ist nicht mehr Endzustandsbeschreibung, er stellt vielmehr die große, bildhafte Vision des Ganzen dar und ist als solche Eingabe und Orientierung für Diskussion und Interaktion zwischen allen Planungsebenen und allen beteiligten Parteien, den privaten Akteuren mit ihrer unterschiedlichen Herkunft, Interessenlage und Orientierung ebenso wie den gemeinnützigen Einrichtungen und Organisationen und den verschiedenen öffentlichen Instanzen. Der Plan ist Teil einer Strategie, die mit Mitteln betrieben wird, die auf unterschiedlichen Planungsebenen angesiedelt sein können und unterschiedliche Konkretisierungsformen annehmen können. Sie reichen etwa von der Vision einer Umkehrung der naturwüchsigen räumlichen Entwicklungstendenzen bis zu einzelnen Projekten, die zur Durchsetzung dieser Zielsetzung beitragen können, wie im Plan für Madrid, der die Umbeugung der räumlichen Expansion vom Norden in eine Entwicklung des Südens intendiert und der neben globalen Aussagen ganz konkret ausgearbeitete strategische Projekt-Bausteine enthält, so der berühmt gewordene Bahnhof; ähnlich verhält es sich mit der Planung der neuen Brücke über die Maas in Rotterdam, eine bis in die Gestaltung ausgearbeitete Angabe eines Projektes in einer weitgehend noch verbalen Strukturkonzeption. Rosemann hebt als Charakteristikum strategischer Planung hervor, daß sich eine solche Planungsstrategie nicht auf eine gleichgewichtige Durcharbeitung aller Teilgebiete der Stadt richte, sondern daß sie "verschiedene Interventionsebenen - Planungsebenen - miteinander verbindet, daß sie Intensivgebiete ausweist, für die teilweise detaillierte Lösungsvorschläge gemacht werden, während andere Gebiete lediglich global umschrieben werden".

Wohl behalten die klassischen Planfiguren der Bauleitplanung (die ja in den meisten europäischen Ländern in ihrer prinzipiellen Anlage ähnlich sind) ihre juristische Bedeutung, sind also weiterhin Mittel der Bodenordnung und der schlußendlichen Festlegung. Aber sie werden befreit von der Aufgabe, daß einzig und allein sie auch gleichzeitig die Instrumente stadtplanerischer und städtebaulicher Entdeckung, Kommunikation und Abstimmung zu sein haben.

Sie finden ihre Ergänzung auf der einen Seite in verschiedenen Formen der bildhaften Untersuchung und Darstellung, wie in (alternativen) Entwürfen, im Wettbewerb, in Entwurfsworkshops etc., und auf der anderen Seite in den verschiedenen diskursiven Planungsformen, die sich in den vergangenen beiden Jahrzehnten herausgebildet haben, wie der Projektgruppe, der Steuerungsgruppe, den PPP-Gruppen, dem verbalen Plan, in runden Tischen, in Bürger- und Expertenforen etc.

Ihre Rolle im großen Zusammenspiel und der stetigen Unterhandlung der verschiedenen Akteure im dynamischen städtischen Transformationsprozeß nehmen diese verschiedenen Formen und Methoden der Planung ein in jeweiliger Abhängigkeit von der Aufgabe, der Problemstellung und der Zielsetzung, die angetragen werden. Der Einsatz aber ist auf allen Ebenen derselbe: das Sichtbarmachen von Potenzen und Möglichkeiten und das Kommunizierbarmachen von Gesichtspunkten in einem Abwägungsprozeß, in dem die öffentliche Instanz auf das Mitmachen aller angewiesen ist und gewissermaßen die Rolle eines visionären Intermediär im dynamischen städtischen Netzwerk spielt.

Teilausarbeitungen der großen Vision, etwa in Form von Bebauungsplänen für begrenzte Gebiete oder in Form von Entwürfen für (komplexe) Projekte, stellen dabei keineswegs eine weniger eigenständige Steuerungspotenz dar als der Stadtplan selbst, der seine Macht durch seine integrierende Vision ausüben kann. Sie sind nicht mehr nachrangig, abgeleitet, eine ausgestaltende weitere Konkretisierungsstufe, sondern auch hier geht es um eine Interaktion: die der verschiedenen Planungsebenen und Konkretisierungsformen miteinander. Sie sind im Dialog miteinander verbunden: Ausgehend von ihren "Fixpunkten", die von ganz unterschiedlicher Art sein können und ebenso in juristischen Fixierungen wie lediglich in einem breiten öffentlichen Konsens bestehen können, sind sie flexibel und offen für unterschiedliche Konkretisierungen und neue Elemente.

Es geht gewissermaßen um ein neues, legitimes Zusammenspiel verschiedener Arten von Plänen und verschiedener Mittel von Bildformung und Konsensbildung. Der städtebauliche Teilentwurf, der Bebauungsplan in deutschen Begriffen, und der architektonische Entwurf können dabei ebensogut eine Rolle spielen wie das räumliche Strukturkonzept oder ein Entwicklungsszenario.

Zum ersten Mal in der Geschichte des Faches sind die verschiedenen Hilfsmittel der Abstimmung, Bildformung oder Ideen-Generierung, die in den vergangenen Jahrzehnten entwickelt worden sind, auch idealiter nicht mehr voneinander abgeleitet, sonder expilizit nebeneinandergesetzt und gleichzeitig im Spiel zugelassen: Zwischen ihnen herrscht kein deduktives Verhältnis mehr, und ebensowenig haben sie noch eine Konnotation politischer Geladenheit, die die Benutzung bestimmter Verfahrensweisen und Instrumente in der Vergangenheit so oft erschwert oder zu einer Prinzipienfrage hat werden lassen.

Zum ersten Mal im modernen planerischen Umgang mit der Stadt fällt auch eine andere Trennungslinie weg: die des strikten stadträumlichen Bezugs von Städtebau, Stadtplanung, Stadtentwicklung, Stadterneuerung und Entwurf. Sie werden nicht mehr interpretiert als Disziplinen, die einander räumlich ausgrenzen; es geht vielmehr um unterschiedliche Formen in einer Palette von Eingriffen, deren Wahl nicht räumlich, sondern inhaltlich bestimmt ist, also abhängig von dem jeweiligen Problem, um das es geht, von den Akteuren, die damit zu tun haben, der planungspolitischen Diskussion und dem Entscheidungskontext.

Die breite Diskussion, vorweggenommener Teil der Abstimmung und Konsensfindung über die notwendigen Kompromisse, die räumliche Planung immer kennzeichnet, diese Diskussion wird somit zu mehr als einer partizipativen Begleitmusik der fachlichen Plan-Erstellung. Sie ist ein gewichtiger und stets wichtiger werdender Baustein im methodischen Gerüst einer Planung, die sich in einer ständig veränderlichen Welt bewegen muß, offen und anpassungsfähig für Entwicklungen, für die es aber gleichzeitig essentiell ist, ihre große Linie, ihr großes übergeordnetes Leitziel der Schaffung einer allen ihren Bewohnern und Benutzern gerecht werdenden Stadt, festzuhalten.

Ganz in diesem Sinne bezeichnet Frau Senatorin Müller das Stadtentwicklungskonzept für Hamburg, mit dessen Ausarbeitung ihre Behörde derzeit beschäftigt ist, als eine Diskussionsgrundlage für die Erörterung der Ziele, Leitbilder und räumlichen Konsequenzen, die für Fachleute und Laien gleichermaßen verständlich sein muß.

Daß ein solches Verständnis von Planung mit einer Vielzahl von Schwierigkeiten zu kämpfen hat, bedarf keines weiteren Hinweises. Es verlangt ein Umdenken bei den Planern, die in einer anderen Berufsauffassung erzogen sind und viele Jahre ihrer Praxis mit Verfahrensweisen durchgebracht haben, die dieser neuen Beweglichkeit widersprechen. Auch die heutige Ausbildung des Stadtplaner-Nachwuchses weist nur zögernd neue Perspektiven, da die Hochschulen z.T. noch von Fachvertretern alten Stils bevölkert sind, die ihre Lehre und Forschung auf dem Hintergrund der Denkschablonen ihrer eigenen Ausbildung und ihrer vergangenen Berufsausübung betreiben. Um so wichtiger ist der europaweite Erfahrungsaustausch mit denjenigen, die sich auf neues Terrain gewagt haben. Hieraus kann der selbstbewußte Pioniergeist einer neuen Generation von Stadtplanern genährt werden, der nötig ist, um in der kommenden Periode mit ihren großen sozialen und räumlichen Problemen eine erfolgreiche Planungspolitik zu betreiben.

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